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五、国家政权的下沉及其对乡村社会的影响
任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少，据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约23000人，而当时全国人口已突破4亿，平均每名正式官员需治理17000余人。如以地方行政官员而论，这一比例则更悬殊。有人指出，18世纪末，中国每一知县统治人数为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官员统治的人口是3000人。二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县30万吏”之说。三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪中国乡绅总数逾百万。中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万乡绅组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。
与传统社会相比，国民党时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患‘的大变局，国民党既不能象传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治网已经破裂，在这种情势下，国民党如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。与历代王朝相比，国民党的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计55.7万余人，另有公役、技工、警兵69.7余人(见下表)。这个时期县级公务员的实际人数有多少，未见综合统计。以1939年推行“新县制”以后的县政府员额编制来推算，一个县政府直属机关公务员大约100人，附属机关公务员也大约100人，全国县级公务员总数当在60万人左右。若将中央、省、县公务员三者总计，则超过115万人，相当于清代文官总数的74倍有余。
表6－11948年国民党中央和省市级机关公务员人数统计
公务员公役技士、警兵合计
中央机关31113812388797831532856
省市机关246565103974371988722527
总计5577032278614698191255383
资料来源：(1)“中央机关实有员役人数”；(2)“各省市政府实有员役人数及其分析”，均藏于中国第二历史档案馆，卷号6－4930。
但是，115万公务员尚只填充了国民党整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”推行后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区一级干部约需164612人，乡镇一级干部约需686721人，保甲干部约需12140908人，共计需要12992241人。
如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员，而国民党时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，而同时期中国农业经济仍处于19世纪以前的发展水平。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的承负能力不相适应。以湖北为例，据1942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多万；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要3亿元。而1942年湖北省的年财政收入仅1200万元，支付一省行政人员的薪俸尚不敷远甚。就全国而论，据当时的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需要40亿元。国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据1946年底的统计，国民党中央的财政支出超过其收入的5倍。中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大力削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得人。国民党实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格薰陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设还远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，基层党组织仍不过是基层政权的附庸和寄生体。党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层保甲长披上党员的外衣。其结果，不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部转化为党员。
国民党基层组织建设的另一条途径，是指望让“公正士绅”和新知识分子接受党的意识形态训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与19世纪以前相比，已经发生了很大变化。如前所述，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下，国民党面临着三种选择：一是象中国**那磋，彻底打倒土豪劣绅等乡村恶势力，实行土地改革，依靠广大农民，建立以农民为主体的基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
由于国民党既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在1927年南京政权建立以后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅等边缘恶势力来填充，前者尚有某些旧的道德规范可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。1933年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。区长一职成为这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石1934年的言论可为佐证：
“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，第组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余……”。
蒋介石认为，区长职位之所以被土劣所篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以至于合格称职的县长人选亦不易罗致。政权越深入，人选越杂滥。土劣乘机揽权，乃势所必然。
据1933年行政院农村复兴委员会在河南江苏等省农村的调查，区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有新式中学毕业生和个别大学毕业生。据对河南87个区长的出身的调查，内中大学毕业者1人，专门学校毕业者8人，中学毕业者5人，各类训练所出身者59人，其他14人。这里所谓的“各类训练所出身”的59人和“其他”14人，实际上都是没有受过正规新式教育的“杂途”之流。其比例竟占84%。
再看他们的经济地位，其中占地300亩以上者占13.6%，100－－300亩者占59.1%，100亩以下者占27.3%。从经济地位可以看出他们绝大多数是地主。当时的调查报告写道：“区长们凭藉他们的资格和地位，在乡村中往往形成一种特殊势力。他们包揽讼事，他们任意派款，甚至残杀善良，以造成个人的专横，扩大个人的权力。”当时河南一个区长的月薪不过三四十元，而一年的额外进款通常有四五千元。更有甚者，有的区长在乡间任意派款，一年甚至派至十多万元，而上交县一数目不到一半。
“区”最早是在1908－1914年间建立起来的。南京国民政府建立后，区级组织逐渐正规化。根据国民政府的设想，区级政权担负着户政、地政、财政、治安、教育、自治等诸多事务。但实际上，榨取财税一直是区级政权的中心任务。按规定，区长是由省政府任命的县以下行政官员，应回避本籍，并直接受县政权的节制。但事实上，区长职位常常被土劣势力所僭取，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢撄。有的土劣区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛，县长相形失色。河南辉县有一区长在任时无恶不作，被他无辜打死的即有十余人之多。县长欲撤其职，他竟武装拒绝新区长接任。
在30年代，区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”。在湖北，区长凶残贪诈的情形更为恶劣，不仅老百姓惨遭**，县长亦常受其劫持控制。当国民党政府力图将司法权从县长手中分离出来时，区长却集行政、司法和军事权力于一身。在湖北监利县，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀人76名，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。另一区长因与该区保安队长有隙，不仅置对方于死地，而且罗列其“罪状”，通电全国，“其代电列衔，北至平津，南至粤闽，举凡中国重要都市，无论有无监利人居住，皆一一胪列，其气象较诸一国元首之告令尤为堂皇；复散发告监利民众书，其口吻有如国府主席之通电。”
湖北区级政权被土豪劣绅篡夺的情形，直到40年代仍无多大改变。按规定，区长应回避本籍，但实际上因土劣抗拒而难以实行。如1940年对湖北均县的调查显示：“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人士”。由于土劣势力强悍，县长往往受其挟制。一些县长为了保住职位，而与土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在对全省县长的训令中称：“查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第12条内载：‘区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代……’，畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良……。近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请么，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者”。据当时湖北省民政厅对各县的实地考察报告，区长职位被土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜括民财，广置田产，下陷人民，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为通病。
区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为地方边缘恶势力藉以自豪自雄的工具。这些土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所指出的：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。”这样一来，土豪劣绅比以往更残酷，也更具压迫性。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲，虐待平民”，“恃势怙豪，朦蔽官厅”，“变乱是非，胁迫官吏”，“逞强恃众，阻挠政令”，“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。这一条例颁布后，在一些省份动真惩处了一批土豪劣绅。但不久蒋介石又训令不得将惩治条例援引于“公正士绅”。
在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介，官－绅－民之间多能维持一种比较良性的互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是封建时代士大夫所担当的“道在师儒”，为民师表，移风易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的“剿共”和40年代的抗日战事倥偬之际，蒋介石仍多次发表告士绅书，其字里行间对“公正士绅”的民间精英角色充满着莫大的期望。然而时势早已丕变，蒋介石所殷切期盼的“公正士绅”已不复存在，即使存在，也是凤毛麟角，继之而起的是一批欺压民众的地痞豪强势力。40年代初期，湖北省民政厅要求各县县长调查寻访当地的“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选”。张治中主湘时，亦深感“地方正义力量不存”，“观察地方消沉情况，不禁感慨万端，古代所谓修桥补路之风，亦已不见于今日！”在这种情形下，国民党所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘间侵夺国家合法权力，并与国民党上层政权构成一种既相冲突又相交融，既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
随着国民党政权由区而乡，由乡而保甲的层层深入，土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制，反而有同步增长之势。换言之，当国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时，区级的职位毕竟有限。其后，国家权力进一步下沉到乡镇联保，乡镇长和联保主任的职位，又成为土劣猎求的目标。
1933年前后，中央研究院在江苏无锡调查了104个乡长，发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均122亩。
表6.2江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
田亩统计职业统计
100亩以下100亩以上合计地主富农小商人合计
人数59451049581104
%56.743.
资料来源：张锡昌：《农村社会调查》，第263－264页，黎明书局1934年。
在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用亦需乡镇长私人贴补。乡镇长职务繁杂非专职不可，但这个时期的乡镇长按规定为义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此，“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业，无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”下的乡镇长被国家政权赋予重任。乡镇长可以说是权倾一方。按照“新县制”的规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社社长。此外，乡镇还具有自己独立的预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。如此而言，乡镇长具有控制一乡政治、军事、经济和文化教育的权力。乡镇公所如同一个正式的官衙，其职员编制按规定有一二十人，实际常达四五十人。内有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员，还有武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业时，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，进乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗”。既然乡公务可以带来名誉、权力、金钱和地位，其职位自然也就成为地方豪强争夺猎求的目标。
对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。正因为此，当“新县制”推行之初，国民党就提出了“用新人行新政”的口号，希求将地方权力从土豪劣绅手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施：一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长的年龄限制在25－45岁之间；二是各省、县、区分别举办各种人才训练所、训练班，企望将一批乡村优秀青年进行培训后，取代土豪劣绅担任基层行政人员。对于前者，其限制几等于无，因土豪劣绅受刑者极少。对于后者，各省当局大都比较重视。
以湖南为例。抗战初期，张治中主政湖南。他“鉴于过去地方自治掌握于土劣手中所造成的失败”，上任伊始，即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划：发动知识青年学生到农村去，造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年学生，派往各县开展为期半年的民训工作。接着，他在报纸上刊登巨幅通告，登记知识分子充任县市各种干部人员，计划在半年内，训练5万知识分子去基层充任保长、乡镇长和县长，更换原有的地方基层干部，使湖南全省县以下基层政权彻底脱胎换骨。张治中这一雄心勃勃的计划在当时全国引起莫大反响。然而，这一计划实现的情况如何呢？张治中后来回忆说：“当我离开湖南之日，这一个艰巨的工程还没有完整展开”。张于1937年12月就任湖南省主席，1939年1月离任，前后不过一年多。在如此短暂的时间里，固难见成效，然而，在当时的历史大背景下，如果不用革命的手段扫除土豪劣绅等乡村恶势力，彻底改造基层政权的愿望势必成为泡影。
这一点，从当时各省举办的各类基层行政人员训练的成效，足可引以为证。据1942年统计，全国各省总计已训练各类基层行政人员116万余人，其中乡镇保甲长近80万。相对于当时全国基层行政人员的总数而言，受训人数还不到10%。其后几年，各省当局仍坚持不懈地训练，到1949年前后，全国大约有半数以上的乡镇保甲长受过训练。但是，受训的实际效果如何呢？这里不妨引录一段当时人的观察：
“这种训练，各地方当局不乏以之敷衍功令，或粉饰治绩者。更有野心之徒，以主办训练机关为培养私党，布置爪牙，以广置一己之势力者，是则训练反为行政上的浪费，或弊政发展的源泉矣。此外，……以训练为护符，以同学会等组织为声援，勾结土劣，为害地方者，尤比比皆是。
据当时人的看法，国民党训练基层行政人员的目的本是为了“用新人，行新政”，而训练的结果却适得其反：一是给旧土劣造新身份；二是产生出一批新土劣，时人称之为“科学化的土劣”。
在举办各类训练的同时，国民政府又于1944年颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此，各省成立普通考试委员会，并在各县成立考试分会，以县长兼考试分会主任。在湖北，各县考试分会大多在1945年上半年前后成立，并相继举行了几次乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级，考试对象，甲级考正副乡镇长，乙级考保长和乡镇股主任及干事，丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练，训练结束后再举行复试。考试科目，一般为国文、党义、中国史地、地方自治等。就法规和形式而言，国民党政府为选拔基层行政人员，亦可谓煞费苦心，然而其实际效果如同训练一样，只不过为原有乡村土豪劣绅增添一层合法身分和政治护符而已。
检阅这个时期湖北、湖南、四川等省的乡级政权原始档案资料，发现乡镇长滥用职权，胡作非为，几成为各省普遍现象。有的拥枪自雄，豪霸一方，对上抗衡，对下作恶；有的徇私舞弊，贪污诈骗，包庇烟赌，卖放壮丁，浮征滥派。40年代初湖北省民政厅一位视察员深有感慨地说：“现在下级政治，可称为土劣或准土劣政治，此辈既握有治权，一切征兵征工及政府所需求于人民之事，无非贫民身受其苦，彼辈皆超然事外，甚且于中牟利。”县政府对他们实在是“防不胜防，撤不胜撤”。在湖北档案馆现存民国档案中，仅1947－1948年间各县控诉乡镇保长的案卷即有1692卷，被控乡镇保长多达数千人。
六、结论
在20世纪前半期的乡村中国，其基层权力结构有两大历史性的变革值得注意：一是由于科举制的废除而引发的乡村权势的转移与蜕变；二是随着王朝国家向政党国家的转型，国家政权力图加深和加强其对乡村社会的控制。
以往人们更多地关注1905年废科举对清末民初官僚政治结构和士绅群体的影响。事实上，因废科举而产生的社会震荡，至少在其后近半个世纪中，仍能明显而深切地感觉到。它不仅摇撼了清王朝上层政治体制，也波及和辐射到民国时期的底层乡村社会结构。在中国传统社会，约有90%的绅士居于乡间。由于他们耕读在农村，关心的事务也是农村，包括意识形态教化、精英分子的养成都以农村为中心。他们是中国传统乡村社会的文化主体，也是乡村社会生态环境的组织者和调节者。那些少数到城市为官的绅士，也会在适当时候告老还乡，这不仅意味着城市信息、资金等资源向乡村社会的流动，更重要的是它整个城乡社会智力资源处于一种循环不息的流动之中。但是这一格局随着1905年科举制度的取消而改观。自科举废止后，传统文人士绅继替常轨中断，而新知识分子的生活场所和活动空间由乡村转移到城市，农村青年知识分子向城市单向流动，农村智力资源大量流失和衰竭，农村文化生态不断失衡与蜕化，乡村社会失去重心，其自治性和自主性亦不复存在。在这种背景下，乡村权势被土豪劣绅和无赖恶霸乘机僭取和窃夺。这是中国乡村社会千年来所未有之大变局。
但是，土豪恶霸虽然窃取了部分乡村权势资源，但他们并不具备传统文人士绅所具有的个人魅力权威和法理权威。他们所赖以主宰基层社会的资源基础只是强制性的暴力或财力。在这种情形下，当国家政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的大好机会。
国家权力企图深入乡村社会的努力，最早始于清末新政。但国家政权真正深入乡村社会，却是国民党执政以后的三四十年代。执政以后的国民党，内部面临着**和地方实力派的挑战，为了树立一个强有力的中央政权，国民党一直致力于强化其政治合法化能力、军事控制能力、经济汲取能力和社会动员能力。对国民党而言，一个消极无为和软弱乏力的基层政权是难以应付“内忧外患”的严重局势的。特别是在几次“剿共”战事失利生，蒋介石认识到，要对付**的“农村包围城市”的战略，必须强化地方基层政权。
国民党政权向基层社会的扩张和渗透，意味着基层官僚队伍的巨大膨胀和基层政权组织成本的急剧上升。据40年代国民党中央的估计，全国县以下基层干部至少在千万以上。上千万基层干部从何而来？在科举制度废除二三十年之后，旧式文人绅士已退出乡村政治舞台，新式学堂毕业的知识青年大批涌向城市，广大农村成为土豪恶霸的天下，在这种情况下，国民党唯一可行的途径是撇开乡村边缘恶势力，通过严密、高效的现代政党组织和严格的意识形态塑造，在农村基层民众中，培植一个认奉三民主义并富有能力和献身精神的新的精英阶层，重新建立一个国家政权、乡村精英与民众一体化的良性互动结构，来实现社会上中下三个层次的整合。这对一个现代动员型政党而言，按理并非没有可能，然而事实证明，国民党没能做到这一点。在战前，国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角；到40年代，国民党组织规模虽然有所壮大，党的组织也向基层社会有所深入，但从总体而言，国民党不基层党组织建设比其基层政权建设远为滞后，前者始终是后者的附庸和寄生体。国民党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将不合格的基层干部和土豪劣绅吸收为党员。同样，40年代各省大批培训和考试基层行政人员，其结果，亦不过为乡村土劣势力增加一层护符而已。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵夺，无疑有碍于国家对乡村社会的控制和对乡村财税资源的汲取，为此，蒋介石在30年代初一度颁发《惩治土豪劣绅条例》，河南、湖北、江苏等省也先后动真惩处了少数恃势怙豪的土豪劣绅，然而，由于国民党政权无力派遣一支数量庞大的官僚队伍深入乡村，充实基层政权，在这种情况下，为了维持基层统治秩序，抽取乡村人力和财税资源，国民党仍不得不借重和仰仗土豪劣绅势力，以遂行国家对乡村社会的动员、汲取和控制。土豪劣绅以国民党政权所赋予的区乡保长等职位为工具，以国民党政权所兴办的各种“新政”为借口，以国民党政权动员和抽取乡村人力物力资源为契机，充分发挥他们掠夺性和压榨性的一面。其结果，国民党政权愈深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压迫愈强烈。国民党唯有听任那些土豪劣绅势力恣意分掠地方社会的权力和资源，而无法加以控制和驾驭，以至于出现县政府对之“防不胜防，撤不胜撤”的无法收拾的严重失序状态。农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱。正是这种恶性膨胀的无组织力量，最终吞噬了国民党基层政权的基础。